+48 (61) 866-26-28 
ziemski@ziemski.com.pl 
12.03.2011
News
Zasada pisemności
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego regulowanego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) [dalej: Kpa] jest zasada pisemności wyrażona w art. 14 § 1 Kpa. Przepis ten co do zasady (poza wyjątkami wskazanymi w art. 14 § 2 Kpa) nakazuje załatwiać sprawy w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zasada ta bezpośrednio przesądza o podstawowej formie komunikowania się przez organy administracji publicznej prowadzące postępowania administracyjne z innymi podmiotami biorącymi w nim udział, a w szczególności ze stronami tego postępowania. Ze względu na formę pisemną tych kontaktów niezwykle istotną rolę odgrywają regulacje procesowe dotyczące prawidłowego doręczania przez organy prowadzące postępowania różnego rodzaju pism procesowych, w tym wezwań, zawiadomień, decyzji administracyjnych czy postanowień. Regulacje te mają zapewnić sprawny przepływ informacji pomiędzy organami administracji publicznej prowadzącymi postępowania a innymi podmiotami biorącymi udział w postępowaniu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu tym podmiotom czynnego w nim udziału.
Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie wyłącznie wybranych problemów związanych z doręczeniami pism procesowych w toku postępowania administracyjnego, nie pretendując w żaden sposób do całościowego omówienia tej tematyki
Doręczenie zawsze za pokwitowaniem
Ustawodawca pozostawił organom prowadzącym postępowanie możliwość względnego wyboru za pośrednictwem jakiego podmiotu następować mogą doręczenia. Pisma mogą być bowiem doręczane za pośrednictwem poczty, pracowników urzędu obsługującego dany organ prowadzący dane postępowanie (np. w przypadku postępowania prowadzonego przez wójta pisma mogę być doręczane przez pracowników urzędu gminy), a także przez inne upoważnione osoby lub organy. Jednakże bez względu na to z czyich usług w tym zakresie skorzysta organ, za każdym razem doręczenie musi nastąpić za pokwitowaniem (z wyjątkiem doręczeń w formie elektronicznej, które ze względu na ramy niniejszego artykułu nie zostaną w tym miejscu omówione). Przepisy Kpa regulując kwestie formalne dotyczące treści pokwitowania wskazują, iż musi ono zawierać podpis osoby odbierającej pismo ze wskazaniem daty doręczenia. Istotnym jest w tym zakresie, aby z treści pokwitowania jednoznacznie wynikało kto odebrał dane pismo. Kwestia ta ma niezwykle istotne znaczenie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi kręgu osób, którym może być skutecznie doręczone pismo. W oparciu o pokwitowanie organ prowadzący postępowanie musi bowiem mieć możliwość ustalenia czy osoba, która odebrała pismo była rzeczywiście do tego uprawniona. W przypadku powstania wątpliwości w tym zakresie należy liczyć się z ryzykiem formułowania przez stronę zarzutu uniemożliwienia jej brania czynnego udziału w postępowaniu (naruszenie art. 10 § 1 Kpa). Co więcej w skrajnych sytuacjach strona może podnosić argument, iż nie otrzymała decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w danej sprawie, co wywoływać może daleko idące skutki prawne. Pamiętać także należy, iż niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu jest podstawą wznowieniową, a więc stanowi podstawę wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w wyniku którego możliwym jest uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Tym samym w razie powstania istotnych wątpliwości co do prawidłowości doręczenia pism procesowych, celem uniknięcia powyższych ryzyk, organ prowadzący postępowanie powinien ponowić doręczenie pisma., co jednakże nie eliminuje wszystkich komplikacji procesowych, a wręcz w określonych sytuacja może wywołać kolejne (np. w zakresie obliczania terminów procesowych).
Komu doręczyć pismo
Ustawodawca określa krąg osób, którym można doręczyć pisma procesowe. Na pierwszym miejscu Kpa wymienia co oczywiste stronę postępowania (odpowiednio innych uczestników postępowania). W sytuacji, gdy strona działa przez przedstawiciela pisma powinny być doręczane właśnie jemu. Jeżeli strona skorzysta z przysługującego jej prawa działania w toku postępowania za pośrednictwem pełnomocnika pisma winny być doręczane pełnomocnikowi. Wskazać przy tym należy, iż w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku jednoczesnego doręczania pism stronie. Jeżeli jednakże organ równocześnie doręcza pisma tak stronie jak i jej pełnomocnikowi ewentualne terminy procesowe liczone od daty doręczenia pisma winny być liczone z uwzględnieniem doręczenia dokonanego pełnomocnikowi. Obecnie Kpa nie przewiduje jak należy doręczać pisma w sprawach, w których strona jednocześnie ustanowiła kilku pełnomocników (np. w postępowaniach o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stosunkowo często inwestorzy jednocześnie reprezentowani są przez architektów i prawników), w związku z czym przyjąć należy, iż przy braku odmiennego zastrzeżenia poczynionego przez stronę w tym zakresie pisma winny być doręczane wszystkim pełnomocnikom (o zmianach prawnych w tym zakresie w dalszej części niniejszego artykułu). W postępowaniach, w których strona ustanowiła pełnomocnika organ powinien dokładnie ustalić zakres udzielonego pełnomocnictwa. Zdarzyć się bowiem może, iż pełnomocnictwo obejmuje wyłącznie pewien etap postępowania (np. pełnomocnictwo do zapoznania się z aktami sprawy, pełnomocnictwo do udziału w rozprawie administracyjnej). W takiej sytuacji za błędne uznać należy doręczanie pism takiemu pełnomocnikowi poza zakresem udzielonego mu pełnomocnictwa, w tym doręczanie mu decyzji kończącej sprawę. W konsekwencji takie doręczenia będzie nieskuteczne.
Gdzie doręczyć pismo
Kpa zawiera także regulacje w przedmiocie miejsc, w których nastąpić może doręczenie. I tak zasadą jest, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Użycie spójnika „lub” wskazuje, iż uznaniu organu pozostawiono, w którym ze wskazanych powyżej miejsc może nastąpić doręczenie, a w konsekwencji nie może stanowić skutecznego zarzutu strony, iż doręczenie nastąpiło w pierwszej kolejności w miejscu pracy bez uprzedniego podjęcia próby doręczenia w miejscu zamieszkania. Zasadą jest również, iż pisma mogą być doręczone w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż na pokwitowaniu winna znaleźć się informacja kim jest osoba, której doręczono pismo – czy znajduje się ona w zakreślonym powyżej kręgu osób.
Jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Także w tym przypadku istnieje ryzyko, iż pismo zostanie doręczone osobie do tego nieuprawnionej (np. osobie trzeciej przebywającej w siedzibie danej jednostki organizacyjnej).
Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego
W najbliższym czasie (tj. 11 kwietnia 2011 roku) wejdzie w życie kolejna nowelizacja Kpa dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą obejmą także część regulacji dotyczących doręczeń. Zmianie ulegnie mianowicie art. 40 § 2 Kpa, który będzie jednoznacznie przewidywał, iż w przypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników organ administracji będzie miał obowiązek doręczać pismo tylko jednemu z nich. Strona będzie miała możliwość wskazania, który z pełnomocników ma otrzymywać pisma. Wnioskować z tego należy, iż w przypadku gdy strona nie skorzysta z przysługującego jej w tym zakresie uprawnienia wyłącznie od uznania organu zależeć będzie, który z pełnomocników będzie otrzymywać wszelkie pisma w toku postępowania. Decyzja organu w tym zakresie nie będzie przy tym uzależniona od czasu udzielenia pełnomocnictwa, bądź czasu złożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy. Zasadnym przy tym wydaje się, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, iż organ powinien konsekwentnie doręczać pisma raz wybrane pełnomocnikowi, chyba że strona ustanawiająca pełnomocników dokona w późniejszym okresie odmiennego zastrzeżenia. Doręczanie różnych pism różnym pełnomocnikom tej samej strony mogłoby bowiem zostać uznane za naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – władzy publicznej (art. 8 Kpa).
Druga ze zmian wchodzących w życie od 11 kwietnia 2011 roku dotyczy stron postępowania zamieszkałych bądź mających siedzibę poza granicami Polski. Podmioty te, o ile nie ustanowiły pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, obowiązane będą wskazać pełnomocnika do doręczeń w kraju. W przypadku niewypełnienia przez stronę omawianego obowiązku, tj. w przypadku nieustanowienia żadnego pełnomocnika (do prowadzenia sprawy oraz do doręczeń), organ będzie miał możliwość pozostawienia pism w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Istotnym jest przy tym, iż ustawa nowelizująca nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek pouczenia strony postępowania przy pierwszym doręczeniu o przedstawionych powyżej regulacjach. Jednocześnie organ prowadzący postępowanie będzie zobligowany pouczyć strony o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. Jednocześnie wskazać należy, iż wobec braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej powyższe zmiany dotyczyć będą także postępowań wszczętych także przed dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego regulowanego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) [dalej: Kpa] jest zasada pisemności wyrażona w art. 14 § 1 Kpa. Przepis ten co do zasady (poza wyjątkami wskazanymi w art. 14 § 2 Kpa) nakazuje załatwiać sprawy w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zasada ta bezpośrednio przesądza o podstawowej formie komunikowania się przez organy administracji publicznej prowadzące postępowania administracyjne z innymi podmiotami biorącymi w nim udział, a w szczególności ze stronami tego postępowania. Ze względu na formę pisemną tych kontaktów niezwykle istotną rolę odgrywają regulacje procesowe dotyczące prawidłowego doręczania przez organy prowadzące postępowania różnego rodzaju pism procesowych, w tym wezwań, zawiadomień, decyzji administracyjnych czy postanowień. Regulacje te mają zapewnić sprawny przepływ informacji pomiędzy organami administracji publicznej prowadzącymi postępowania a innymi podmiotami biorącymi udział w postępowaniu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu tym podmiotom czynnego w nim udziału.
Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie wyłącznie wybranych problemów związanych z doręczeniami pism procesowych w toku postępowania administracyjnego, nie pretendując w żaden sposób do całościowego omówienia tej tematyki
Doręczenie zawsze za pokwitowaniem
Ustawodawca pozostawił organom prowadzącym postępowanie możliwość względnego wyboru za pośrednictwem jakiego podmiotu następować mogą doręczenia. Pisma mogą być bowiem doręczane za pośrednictwem poczty, pracowników urzędu obsługującego dany organ prowadzący dane postępowanie (np. w przypadku postępowania prowadzonego przez wójta pisma mogę być doręczane przez pracowników urzędu gminy), a także przez inne upoważnione osoby lub organy. Jednakże bez względu na to z czyich usług w tym zakresie skorzysta organ, za każdym razem doręczenie musi nastąpić za pokwitowaniem (z wyjątkiem doręczeń w formie elektronicznej, które ze względu na ramy niniejszego artykułu nie zostaną w tym miejscu omówione). Przepisy Kpa regulując kwestie formalne dotyczące treści pokwitowania wskazują, iż musi ono zawierać podpis osoby odbierającej pismo ze wskazaniem daty doręczenia. Istotnym jest w tym zakresie, aby z treści pokwitowania jednoznacznie wynikało kto odebrał dane pismo. Kwestia ta ma niezwykle istotne znaczenie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi kręgu osób, którym może być skutecznie doręczone pismo. W oparciu o pokwitowanie organ prowadzący postępowanie musi bowiem mieć możliwość ustalenia czy osoba, która odebrała pismo była rzeczywiście do tego uprawniona. W przypadku powstania wątpliwości w tym zakresie należy liczyć się z ryzykiem formułowania przez stronę zarzutu uniemożliwienia jej brania czynnego udziału w postępowaniu (naruszenie art. 10 § 1 Kpa). Co więcej w skrajnych sytuacjach strona może podnosić argument, iż nie otrzymała decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w danej sprawie, co wywoływać może daleko idące skutki prawne. Pamiętać także należy, iż niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu jest podstawą wznowieniową, a więc stanowi podstawę wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w wyniku którego możliwym jest uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Tym samym w razie powstania istotnych wątpliwości co do prawidłowości doręczenia pism procesowych, celem uniknięcia powyższych ryzyk, organ prowadzący postępowanie powinien ponowić doręczenie pisma., co jednakże nie eliminuje wszystkich komplikacji procesowych, a wręcz w określonych sytuacja może wywołać kolejne (np. w zakresie obliczania terminów procesowych).
Komu doręczyć pismo
Ustawodawca określa krąg osób, którym można doręczyć pisma procesowe. Na pierwszym miejscu Kpa wymienia co oczywiste stronę postępowania (odpowiednio innych uczestników postępowania). W sytuacji, gdy strona działa przez przedstawiciela pisma powinny być doręczane właśnie jemu. Jeżeli strona skorzysta z przysługującego jej prawa działania w toku postępowania za pośrednictwem pełnomocnika pisma winny być doręczane pełnomocnikowi. Wskazać przy tym należy, iż w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku jednoczesnego doręczania pism stronie. Jeżeli jednakże organ równocześnie doręcza pisma tak stronie jak i jej pełnomocnikowi ewentualne terminy procesowe liczone od daty doręczenia pisma winny być liczone z uwzględnieniem doręczenia dokonanego pełnomocnikowi. Obecnie Kpa nie przewiduje jak należy doręczać pisma w sprawach, w których strona jednocześnie ustanowiła kilku pełnomocników (np. w postępowaniach o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stosunkowo często inwestorzy jednocześnie reprezentowani są przez architektów i prawników), w związku z czym przyjąć należy, iż przy braku odmiennego zastrzeżenia poczynionego przez stronę w tym zakresie pisma winny być doręczane wszystkim pełnomocnikom (o zmianach prawnych w tym zakresie w dalszej części niniejszego artykułu). W postępowaniach, w których strona ustanowiła pełnomocnika organ powinien dokładnie ustalić zakres udzielonego pełnomocnictwa. Zdarzyć się bowiem może, iż pełnomocnictwo obejmuje wyłącznie pewien etap postępowania (np. pełnomocnictwo do zapoznania się z aktami sprawy, pełnomocnictwo do udziału w rozprawie administracyjnej). W takiej sytuacji za błędne uznać należy doręczanie pism takiemu pełnomocnikowi poza zakresem udzielonego mu pełnomocnictwa, w tym doręczanie mu decyzji kończącej sprawę. W konsekwencji takie doręczenia będzie nieskuteczne.
Gdzie doręczyć pismo
Kpa zawiera także regulacje w przedmiocie miejsc, w których nastąpić może doręczenie. I tak zasadą jest, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Użycie spójnika „lub” wskazuje, iż uznaniu organu pozostawiono, w którym ze wskazanych powyżej miejsc może nastąpić doręczenie, a w konsekwencji nie może stanowić skutecznego zarzutu strony, iż doręczenie nastąpiło w pierwszej kolejności w miejscu pracy bez uprzedniego podjęcia próby doręczenia w miejscu zamieszkania. Zasadą jest również, iż pisma mogą być doręczone w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż na pokwitowaniu winna znaleźć się informacja kim jest osoba, której doręczono pismo – czy znajduje się ona w zakreślonym powyżej kręgu osób.
Jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Także w tym przypadku istnieje ryzyko, iż pismo zostanie doręczone osobie do tego nieuprawnionej (np. osobie trzeciej przebywającej w siedzibie danej jednostki organizacyjnej).
Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego
W najbliższym czasie (tj. 11 kwietnia 2011 roku) wejdzie w życie kolejna nowelizacja Kpa dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą obejmą także część regulacji dotyczących doręczeń. Zmianie ulegnie mianowicie art. 40 § 2 Kpa, który będzie jednoznacznie przewidywał, iż w przypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników organ administracji będzie miał obowiązek doręczać pismo tylko jednemu z nich. Strona będzie miała możliwość wskazania, który z pełnomocników ma otrzymywać pisma. Wnioskować z tego należy, iż w przypadku gdy strona nie skorzysta z przysługującego jej w tym zakresie uprawnienia wyłącznie od uznania organu zależeć będzie, który z pełnomocników będzie otrzymywać wszelkie pisma w toku postępowania. Decyzja organu w tym zakresie nie będzie przy tym uzależniona od czasu udzielenia pełnomocnictwa, bądź czasu złożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy. Zasadnym przy tym wydaje się, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, iż organ powinien konsekwentnie doręczać pisma raz wybrane pełnomocnikowi, chyba że strona ustanawiająca pełnomocników dokona w późniejszym okresie odmiennego zastrzeżenia. Doręczanie różnych pism różnym pełnomocnikom tej samej strony mogłoby bowiem zostać uznane za naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – władzy publicznej (art. 8 Kpa).
Druga ze zmian wchodzących w życie od 11 kwietnia 2011 roku dotyczy stron postępowania zamieszkałych bądź mających siedzibę poza granicami Polski. Podmioty te, o ile nie ustanowiły pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, obowiązane będą wskazać pełnomocnika do doręczeń w kraju. W przypadku niewypełnienia przez stronę omawianego obowiązku, tj. w przypadku nieustanowienia żadnego pełnomocnika (do prowadzenia sprawy oraz do doręczeń), organ będzie miał możliwość pozostawienia pism w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Istotnym jest przy tym, iż ustawa nowelizująca nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek pouczenia strony postępowania przy pierwszym doręczeniu o przedstawionych powyżej regulacjach. Jednocześnie organ prowadzący postępowanie będzie zobligowany pouczyć strony o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. Jednocześnie wskazać należy, iż wobec braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej powyższe zmiany dotyczyć będą także postępowań wszczętych także przed dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji.
Zobacz także:
