Kontrola spółek komunalnych przez radnych

Komisja rewizyjna rady gminy nie ma uprawnień do kontrolowania spółek komunalnych. W doktrynie przyjmuje się, że komisja rewizyjna, o której mowa w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg), jest wewnętrznym i pomocniczym organem rady gminy. Powołuje ją rada gminy w celu sprawowania kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Wpierw trzeba odpowiedzieć na pytanie: czy spółki prawa handlowego z udziałem gmin są gminnymi osobami prawnymi? A dalej – czy gminne osoby prawne są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 18a usg i w związku z tym podlegają kontroli komisji rewizyjnej rady gminy? Potrzebna większość udziałów W pierwszej kolejności wskazać trzeba na niejednolitość stanowisk prezentowanych w doktrynie odnośnie do tego, które ze spółek są gminnymi osobami prawnymi – czy tylko te, w których gminy posiadają 100 proc. udziałów, czy również te, w których gminy są udziałowcami większościowym bądź mniejszościowym. W obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji legalnej gminnej osoby prawnej, w związku z czym pojęcie to jest rozbieżnie interpretowane. Dogłębna analiza tej kwestii nie jest naszym celem, dlatego należy ograniczyć się stwierdzenia, że zasadne wydaje się uznanie za gminne osoby prawne spółek, w których gminy mają 100 proc. oraz więcej niż 50 proc. udziałów. Co więcej, należy przychylić się również do prezentowanego w doktrynie poglądu (patrz: J. Jagoda, „Samorządowe osoby prawne”, Samorząd Terytorialny, nr 1–2/2011), że gminnymi osobami prawnymi są także spółki, w których gmina nie posiada 100 proc. udziałów, ale ma pozycję dominującą w rozumieniu ustawy o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców. A contrario, spółek, w których gminy mają niewielki ułamek całego kapitału zakładowego i nie posiadają pozycji dominującej w rozumieniu ww. przepisów, nie należy traktować jak gminnych osób prawnych. Gminne jednostki organizacyjne W tym miejscu należy przyjrzeć się zakresowi pojęcia „gminne jednostki organizacyjne”, a w szczególności zbadać, czy w jego zakresie mieszczą się „gminne osoby prawne”. Słusznie wskazuje się jako mankament regulacji art. 18a usg, że nie odwołano się w nim ani do klasyfikacji finansowo-prawnej jednostek (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe), ani do klasyfikacji cywilnoprawnej (osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej). Ustawodawca wyjątkowo niekonsekwentnie posługuje się pojęciami „gminna jednostka organizacyjna”, „jednostka organizacyjna gminy” czy „gminna osoba prawna”, uniemożliwiając zrekonstruowanie w sposób jednoznaczny i spójny ich zakresu. Art. 203 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować – oprócz organów samorządu terytorialnego – komunalne osoby prawne i inne komunalne jednostki organizacyjne, co mogłoby sugerować, że komunalne osoby prawne są szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych. Sąd Najwyższy w wyroku z 28 lutego 2006 r. (sygn. akt II PK 189/05) wskazał, że znaczenie pojęć „jednostki organizacyjne gminy”, „gminne osoby prawne” oraz „gminne jednostki organizacyjne” nie jest tożsame. Sąd wskazał, że najszersze znaczeniowo jest to, które wynika z przepisu art. 9 ust. 1 usg, zgodnie z którym gmina w celu wykonania swoich zadań może tworzyć jednostki organizacyjne. Przepis ten nie zawiera ograniczeń co do kategorii tych jednostek, w związku z czym uznać trzeba, że mogą to być zarówno jednostki posiadające osobowość prawną, jak i jej pozbawione. W konsekwencji – zdaniem Sądu Najwyższego – na gruncie usg pojęcie „jednostki organizacyjne” obejmuje: gminne osoby prawne, gminne jednostki organizacyjne oraz jednostki organizacyjne gminy. Zdaniem sądu pojęcie gminnych jednostek organizacyjnych jest szersze i obejmuje jednostki organizacyjne gminy. SN zaakcentował, że skoro w systematyce jednostek organizacyjnych gminy wynikającej z usg odróżnia się gminną jednostkę organizacyjną od gminnej osoby prawnej, to jest to podział rozłączny. Z drugiej jednak strony słusznie zauważa się w piśmiennictwie, że usg używa pojęcia gminnych jednostek organizacyjnych niekonsekwentnie, raz wliczając zbiór gminnych osób prawnych w tę kategorię, raz nie (patrz: S. Płażek, „Komentarz do art. 24a usg. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz”, Warszawa 2010, s. 319). Przykładowo wskazać można, że w art. 18 ust. 2 pkt 9, zawierającym wyliczenie uprawnień rady gminy do podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, w punkcie f) mówi się o uchwałach dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, natomiast w punkcie h) wskazuje się na uchwały dotyczące tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Tym samym wnioskować można, że skoro ustawodawca w niektórych przepisach rozróżnia spółki, a także gminne osoby prawne od gminnych jednostek organizacyjnych, wydaje się zasadne opowiedzenie się za tym, że pojęcie gminnych jednostek organizacyjnych użyte w art. 18a usg nie obejmuje tych podmiotów. Należy zauważyć, że są prezentowane również odmienne stanowiska. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 8 stycznia 2009r. (sygn. akt II SA/Bd 878/08) wskazał, że okoliczność, iż ustawodawca w usg operuje pojęciami „gminnej jednostki organizacyjnej” i „gminnej osoby prawnej”, nie oznacza jednocześnie, że zakwalifikowanie danego podmiotu jako gminnej jednostki organizacyjnej wyklucza, by była nią gminna osoba prawna. Tym samym – zdaniem sądu – pojęcie „gminnej jednostki organizacyjnej” obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy, jak i gminne osoby prawne. Brak uprawnień do bezpośredniej kontroli Zasadne wydaje się przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą komisja rewizyjna rady gminy nie jest uprawniona ani do kontroli spółek będących gminnymi osobami prawnymi, ani tym bardziej do kontroli spółek niezaliczanych do gminnych osób prawnych, tj. spółek z udziałem gminy, w których gminy nie posiadają pozycji dominującej w rozumieniu ustawy o przejrzystości. W konsekwencji uznać należy, że komisja rewizyjna rady gminy, która to gmina utworzyła np. spółkę z o.o., nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności takiej spółki. Bezpośrednia kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w kodeksie spółek handlowych, którego przepisy nie przewidują regulacji szczególnych dotyczących kontroli spółek z udziałem gminy (w tym dopuszczających ich kontrolę przez komisje rewizyjne rad gmin będących udziałowcami tych spółek). Słusznie wskazuje się w piśmiennictwie, że rada gminy nie ma samodzielnej pozycji organu zwierzchniego w stosunku do spółek kapitałowych utworzonych lub współtworzonych przez gminę. Podkreśla się także, że prawa do kontroli nie można wywieść również ze stosunku kierowania czy nadzoru, gdyż między spółką a gminą, która jest jej wspólnikiem, nie zachodzą tego typu stosunki. Kontrola spółek prawa handlowego dokonywana jest co do zasady przez stosowne organy spółek (radę nadzorczą lub komisję rewizyjną spółki). Zdaniem niektórych autorów przepisy dotyczące kontroli w spółkach kapitałowych zawarte w ksh można uznać za lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w tym zakresie w usg (M. Jóźwiak, „Kontrola w spółce”, „Wspólnota” 5/2008; podobna argumentacja – J. Bołtowicz, „Uprawnienia kontrolne rady wobec spółek komunalnych”, „Rzeczpospolita” z 3 lutego 2009 r.). Kontrola pośrednia Brak możliwości bezpośredniej kontroli spółek przez komisje rewizyjne rad gmin nie oznacza jednak, że gminy nie mają żadnego wpływu na ich działalność. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że funkcje zgromadzenia wspólników w jednoosobowych spółkach gmin wykonuje organ wykonawczy danej gminy, a członków zarządu spółek z udziałem gmin powołuje i odwołuje rada nadzorcza, do której składu gmina ma prawo wyznaczać swoich przedstawicieli jako reprezentantów mienia komunalnego. Komisja rewizyjna rady gminy może więc kontrolować jedynie pośrednio spółki z udziałem gminy poprzez kontrolę poczynań organu wykonawczego wykonującego uprawnienia właścicielskie gminy w spółkach. Np. wójt, jako organ reprezentujący gminę – wspólnika spółki z o.o., ma prawo osobiście lub przez upoważnioną przez siebie osobę do indywidualnej kontroli spółki (jeśli umowa spółki nie wyłączyła lub nie ograniczyła prawa wspólników do indywidualnej kontroli spółki). Może więc np. przeglądać księgi i dokumenty spółki sp. z o.o. lub żądać wyjaśnień od jej zarządu. Na zlecenie rady gminy komisja może skontrolować np. korzystanie przez wójta z prawa do kontroli działalności spółki przysługującego każdemu wspólnikowi. Komisja może w związku z tym np. „analizować uchwały zgromadzenia wspólników jednoosobowej spółki gminy w osobie wójta dotyczące rozpatrzenia i zatwierdzenia bilansu oraz rachunku zysków i strat za rok obrotowy, podziału zysków lub pokrycia strat oraz udzielenie skwitowania zarządowi spółki, przyjmując, że ma to na celu kontrolę działania wójta w tym względzie, jako reprezentującego interesy gminy” (J. Korczak, „Zasady podejmowania czynności kontrolnych względem spółek prawa handlowego z udziałem mienia samorządowego”, NZS 2007/4/58). Reasumując: należy opowiedzieć się za tym, że nie istnieją prawne możliwości objęcia czynnościami kontrolnymi komisji rewizyjnej rady gminy działalności spółek prawa handlowego z udziałem mienia gminnego, bez względu na to, czy jest to jednoosobowa spółka gminy, czy też gmina posiada w niej udziały lub akcje o różnej wysokości w proporcji do całości kapitału zakładowego lub akcyjnego. Stanowisko to należy uznać za dominujące w doktrynie. Aczkolwiek wobec mnożących się w tym zakresie wątpliwości ustawodawca winien jednoznacznie przesądzić tę kwestię przy okazji nowelizacji usg. PODSTAWA PRAWNA Art. 18a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) Ustawa z 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (DzU z 2006 r. nr 191, poz. 1411 ze zm.) http://www.wspolnota.org.pl/artykul/14427,kontrola-sp%C3%B3%C5%82ek-komunalnych-przez-radnych WSPÓLNOTA, 15.51.2010r.