Filtr publikacji

Archiwum publikacji

Regulamin organizacyjny a regulamin pracy

Realizacja zadań i kompetencji nałożonych na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego odbywa się z pomocą urzędu jako zespołu środków osobowych i materialnych, powołanego do obsługi merytoryczno-technicznej organu.

Realizacja zadań i kompetencji nałożonych na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego odbywa się z pomocą urzędu jako zespołu środków osobowych i materialnych, powołanego do obsługi merytoryczno-technicznej organu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[1] wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w formie zarządzenia (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencja do nadania urzędowi tego regulaminu umocowuje jednocześnie organ do jego zmiany bądź uchylenia w takiej samej formie prawnej. Podobne rozwiązanie przewiduje ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym[2] oraz ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa[3]. Zarząd jako organ wykonawczy powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego. Odmienny jest jednak tryb nadawania starostwu regulaminu organizacyjnego określającego organizację i zasady funkcjonowania, mianowicie zostaje on uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu. Analogicznie zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego, a regulamin organizacyjny tego urzędu zostaje uchwalony przez zarząd województwa.

            Odnosząc się do charakteru prawnego regulaminu organizacyjnego, należałoby podkreślić, iż formalnie nie jest to akt prawa miejscowego, a zatem nie podlega on publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i terminu jego wejścia w życie nie uzależnia się od umieszczenia w tymże publikatorze. Adresatami norm wyartykułowanych w tymże regulaminie są jednostki organizacyjnie podległe organowi go wydającemu. Regulamin organizacyjny ma zatem charakter wewnętrzny, obligatoryjny oraz określa „zadania oraz strukturę organizacyjną urzędu (...) (liczba, status, nazwy i zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsada etatowa, liczba i nazwy stanowisk pracy itp.) oraz zasady jego działania (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg
i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla stron itp.)”[4]. Jednostka samorządu terytorialnego ma zasadniczo swobodę określania tych treści, będąc jednak związaną ewentualnymi normami prawa powszechnie obowiązującego.

          Urząd gminy, tak jak starostwo powiatowe i urząd marszałkowski, stanowi zakład pracy dla zatrudnionych w nim pracowników samorządowych, co wynika z  art. 4 w zw.
z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych[5]. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 tejże ustawy, czynności z zakresu prawa pracy za jednostki,
o których mowa w art. 2, wykonuje, względem pracowników samorządowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. (I OSK 1536/07) „wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem
w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla pracodawcy samorządowego. Są to zatem czynności pracodawcy samorządowego a nie organu samorządu terytorialnego.”

Względem zagadnień nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy[6], o czym stanowi art. 42 ustawy o pracownikach samorządowych.

            Ważną część regulaminu organizacyjnego urzędu gminy „stanowią przepisy określające przebieg relacji pomiędzy osobami pracującymi w urzędzie”[7], a mianowicie „określenie układu podporządkowania osobowego i służbowego, określenie podziału kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej, określenie uprawnień do załatwiania spraw o charakterze majątkowym (do działania w sferze prywatnoprawnej)”[8]. Nie są to jednak zagadnienia z zakresu prawa pracy.  Należy podkreślić, że regulamin organizacyjny urzędu nie jest regulaminem pracy w urzędzie czy, tym bardziej, regulaminem wynagradzania pracowników samorządowych, przewidzianych przepisami kodeksu pracy i ustawy o pracownikach samorządowych. Należy w pełni podzielić pogląd
A. Szewca, zgodnie z którym „regulaminu organizacyjnego urzędu nie należy mylić
z regulaminem pracy w urzędzie, określającym organizację i porządek pracy w urzędzie oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników urzędu.”[9]

            Regulamin pracy urzędu ustala organizację i porządek w procesie pracy oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników (art. 104 §1 kodeksu pracy) oraz, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, określa porządek wewnętrzny i rozkład czasu pracy w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw
w dogodnym dla nich czasie. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych stanowią lex specialis względem przepisów kodeksu pracy[10]. Regulamin pracy powinien ustalać między innymi organizację pracy, warunki przebywania na terenie zakładu pracy w czasie pracy i po jej zakończeniu, wyposażenie pracowników w narzędzia i materiały, systemy i rozkłady czasu pracy oraz przyjęte okresy rozliczeniowe czasu pracy, termin, miejsce, czas i częstotliwość wypłaty wynagrodzenia, obowiązki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy czy przyjęty
u danego pracodawcy sposób potwierdzania przez pracowników przybycia i obecności
w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy (art. 1041 kodeksu pracy). Zawiera on zatem zagadnienia kwalifikowane jako prawo pracy, w związku z czym musi być uzgodniony przez pracodawcę z zakładową organizacją związkową, o czym stanowi wprost przepis art. 1042 §1 kodeksu pracy. Regulamin pracy wchodzi w życie po upływie dwóch tygodni od dnia podania go do wiadomości pracowników, w sposób przyjęty u danego pracodawcy. Wydanie regulaminu pracy bez dokonania wymaganych uzgodnień jest sankcjonowane brakiem mocy wiążącej przez ten akt.

            Od regulaminu organizacyjnego urzędu i regulaminu pracy urzędu należy odróżnić ustalany przez pracodawcę regulamin wynagradzania (art. 772 kodeksu pracy), przewidujący warunki wynagradzania za pracę oraz fakultatywnie określający inne świadczenia związane
z pracą i zasady ich przyznawania. W przypadku istnienia zakładowej organizacji związkowej, konieczne jest uzgodnienie z nią treści tego regulaminu. Regulamin wynagradzania wchodzi w życie po upływie dwóch tygodni od dnia podania go do wiadomości pracowników, w sposób przyjęty u danego pracodawcy. Dla pracowników samorządowych zawiera on obligatoryjnie wymagania kwalifikacyjne oraz szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego, zaś fakultatywnie może zawierać warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii, nagród innych niż nagroda jubileuszowa oraz określonych dodatków (art. 39 ustawy
o pracownikach samorządowych).

            Podsumowując, istnieją trzy rodzaje regulaminów funkcjonujących w urzędach jako aparatach pomocniczych organów samorządu terytorialnego. Dla każdego z nich odpowiednie ustawy przewidziały konkretne formy prawne i ramy działania. Ustanawianie regulaminu organizacyjnego urzędu gminy odbywa się zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje w tej kwestii żadnych wyjątków. Brak jest przepisu zobowiązującego do podjęcia konsultacji z zakładową organizacją związkową, czy tez przedłożenia projektu jego zmian przed wydaniem stosownego zarządzenia, a zatem w świetle obowiązującego prawa nie istnieje żaden obowiązek współdziałania z zakładową organizacją związkową w kwestii regulaminu organizacyjnego. Tym niemniej, obowiązek taki jest przewidziany w stosunku do uzgadniania treści tak regulaminu pracy urzędu, jak i regulaminu wynagradzania.

            Należałoby się zastanowić zatem nad problematyką i konsekwencjami ewentualnego umiejscowienia zagadnień regulaminu pracy w regulaminie organizacyjnym urzędu, co, ze względu na podobieństwo materii, występuje w praktyce. Brak wyraźnych rozwiązań ustawowych oraz orzecznictwa w tej sprawie skłania do sformułowania poglądu, iż w tych kwestiach, w jakich regulamin organizacyjny urzędu zawiera postanowienia, które winny być regulowane w regulaminie pracy, wszelkie zmiany regulaminu organizacyjnego powinny być konsultowane z zawodową organizacją związkową, przez wzgląd na ochronę interesów pracownika.



[1] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.

[2] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.

[3] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z późn. zm.

[4] Szewc A. „Komentarz do art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.01.142.1590)” [w:] Szewc A. „Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz”, ABC, 2008.

[5] Dz. U. z 2008 r., nr 223, poz. 1458 z późn. zm.

[6] Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z późn. zm.

[7] Chmielnicki P. „Komentarz do art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591)” [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, pod red. P. Chmielnickiego, Lexis Nexis, Warszawa 2010, str. 420.

[8] Tamże, str. 420.

[9] Szewc A., „Komentarz do art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591)” [w:] Jyż G., Pławecki Z., Szewc A., „Samorząd gminny. Komentarz”, ABC, wyd. III, 2010 r.

[10] Pisarczyk Ł., „Nowa ustawa o pracownikach samorządowych” [w:] „Praca i zabezpieczenie społeczne” 2009/3/19.

 

WSPÓLNOTA, 23.10.2010 r.

Zobacz cały artykuł